Defensa y Seguridad Ciudadana. Dos conceptos en pugna en el S.XXI
26 septiembre, 2013Recientemente han aparecido diferentes noticias en relación a la utilización del ejército en Colombia para controlar la situación de desorden público y disturbios provocada por la protesta de los campesinos que algunos describen como revuelta agraria 1.
A pesar de tener conocimiento que en diferentes países de centro y sur América se utiliza el ejército de forma habitual para determinados ámbitos de la seguridad pública, no dejó de impactarme lo leído en prensa y especialmente el motivo por el cual, el Presidente Juan Manuel Santos Calderón justificaba la utilización de recursos militares.
En primer lugar destacar que el Presidente Santos reconocía sin tapujos que el motivo de la protesta era legítimo y debido, principalmente, a un abandono por parte de los poderes públicos de los campesinos. Pero ante la negativa a negociar por parte de los campesinos y la reiteración en la protesta cada vez más contundente, el presidente Santos ordena la intervención del ejército alegando desorden público y la interferencia de las FARC en el conflicto 2.
Respecto a la utilización del ejército, el caso de Colombia no es muy distante a la de otros países de la región, como reconoce Lucía Dammert cuando nos indica que en muchos países de América Latina queda desdibujada la diferencia entre seguridad interna y externa 3 (seguridad y defensa). Así mismo y a pesar de esto, como en otros países latinoamericanos, desde la década de los noventa se han impulsado diferentes iniciativas para desmilitarizar y priorizar el carácter civil de la policía nacional 4; con iniciativas a nivel organizacional, como el Comisionado Nacional a cargo de ejercer la vigilancia del régimen disciplinario y de recogida de quejas ciudadanas 5, así como a nivel formativo y de participación ciudadana 6.
A pesar de todo, en Colombia, esto no se ha impedido que determinados aspectos del marco legal dejen zonas grises entre los conceptos de seguridad y defensa, cosa que provoca que el uso de los recursos militares sea discrecional, e incluso podríamos decir indiscriminado, por parte de las autoridades competentes en tareas de orden público y crimen organizado.
Tal disfunción y poca claridad en la distribución de funciones y organización viene justificada por parte de diversas sentencias y por el mismo legislador.
Un primer aspecto sería la supeditación de la policía al Ministerio de Defensa. A nivel jerárquico el Presidente de la República ejerce de Jefe Superior de la Policía Nacional y el máximo Comandante en jefe del ejército, ejerciendo su autoridad a través del Ministro de Defensa Nacional y posteriormente con el Director General de la Policía Nacional y el Comandante General de las Fuerzas Armadas 7. Este aspecto fue llevado a la Corte Constitucional que sentenció la constitucionalidad del modelo.
En la sentencia 8 destacan sobretodo dos argumentos. El primero del Ministerio de Defensa que apela, más allá de los aspectos de constitucionalidad, a razones de conveniencia. Expone y utiliza como justificación a sus posiciones la naturaleza de los fenómenos sociales violentos, de delincuencia, orden público y narcotráfico. Así mismo apela a la dificultad para, textualmente “… deslindar las competencias de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares, debido a la comunicabilidad entre las distintas formas de delincuencia, conflictos sociales, grupos armados etc., para burlar la legalidad e impedir el desarrollo sosegado de la vida nacional.”
Por otro lado, en el argumentario de la Corte, reconoce que la diferencia entre fuerzas militares y fuerzas policiales se ha visto desdibujada por aspectos del contexto delictivo que lo justifican. A su vez incide en considerar que hay una “indiscutible relación entre los conceptos de seguridad y orden público”. En este punto hace una distinción entre aquellas misiones preventivas de la policía, que no excluyen aquellas más represivas de la Fuerzas Armadas. En este punto apela a la Constitución para indicar que esta introdujo fines diversos para ambas instituciones, dejando así la puerta abierta a la total discrecionalidad del decisor político a la hora de recurrir a un u otro recurso y que de algún modo explica la decisión, a mi modo de ver arbitraria, del Presidente Santos de militarizar el conflicto.
Otro aspecto relevante es el fuero penal militar para miembros de la policía. Los preceptos legales que lo avalan también fueron llevados a la Corte Constitucional. En la sentencia se cita la voluntad del constituyente respecto a este régimen intermedio, en el que se incluye a la Policía Nacional como parte integrante de la fuerza pública. No solo intencionalidad, sino conciencia de dejar una zona gris entre lo militar y lo civil y la defensa y la seguridad. Es por eso que bajo el concepto de fuerza pública se incluyen ambas instituciones estableciéndose un régimen común para todos en cuanto respecta a su carácter no deliberante (art. 219 C.P.) y al fuero penal (art. 221 C.P) 9. Esta voluntad volvía a contraponer las aspiraciones ideales y las necesidades (conveniencias) coyunturales ante un entorno social de extrema violencia 10.
Ante todo esto, y más allá de la contradicción que supone declarar un día, tras una sucesión de éxitos contra la guerrilla y sus líderes, que las FARC están prácticamente vencidas y declarar otro que éstas pueden movilizar y radicalizar una protesta hasta llegar al extremo de ordenar la militarización de la capital, lo importante es destacar que el actual marco legal permite un grado de discrecionalidad al gobierno que a estas alturas se debería cuestionar.
No es posible, ni deseable, ni conveniente que un gobierno pueda acusar a cualquier movimiento de protesta de estar influenciado por la guerrilla o por grupos criminales organizados, y a la vez, movilizar los recursos necesarios sin que ello exija pruebas concluyentes que lo justifiquen. Sin duda la situación en Colombia respecto a la guerrilla es compleja, pero llega un momento en que es necesario ser más exigente con las autoridades políticas e impulsar un marco legal que resulte más garantista y claro. Porqué mas allá de encontramos ante un problema de discrecionalidad, también se discuten las garantías para el ciudadano de ser “protegido” por un cuerpo militar o uno de civil 11.
Sería bueno recuperar la opinión de Lucía Dammert acerca de la necesidad de reformar las policías en el continente, y orientar su servició a la seguridad pública des de la defensa de los derechos ciudadanos más que al fortalecimiento estricto de la seguridad, esclareciendo el papel de las instituciones militares i civiles. Esto, a pesar de que el rol de la policía es aún complicado allí donde está en cuestión su legitimidad y autoridad.
– Notas:
1 Noticias aparecidas en la BBC MUNDO, el Heraldo y el País (España) entre muchos otros.
2 Aquí indicar que estos mismos medios denuncian que la intervención de los antidisturbios de la policía fue indiscriminada e desproporcionada.
3“.. las fuerzas militares han jugado (y en algunos países aún lo mantienen) un papel central en el mantenimiento del orden interno. Esta situación se consolida con la estructura militarizada de las policías que, en diversos países de la región, mantienen incluso dependencia administrativa y funcional del área militar. …”Dammert, Lucía (2007) Perspectivas y dilemas de la seguridad ciudadana en América Latina. FLASCO, Quito (p. 108)
4 En el artículo 2 de la Ley 62 de 1993, se detallan los principios que rigen el cuerpo que dan a la actividad policial un carácter eminentemente comunitario, preventivo, educativo, ecológico, solidario y de apoyo judicial.
5 De todos modos depende del Director General (forzosamente policía de carrera) quitándole así un importante grado de independencia.
6 Con la Comisión Nacional de Policía y Participación ciudadana, arts. 26 a 29 de la Ley 62 de 1993. La Comisión tiene un valor consultivo y propositivo. Llama la atención en la sección tercera del artículo 28, la capacidad que tiene el Gobierno Nacional de disolver las diferentes comisiones departamentales y municipales por razones de orden público.
7 Sintomático también es que ejército y policía se encuentran bajo una misma denominación, las Fuerzas Públicas
8 Sentencia No. C-453/94 POLICIA NACIONAL-Carácter civil/POLICIA NACIONAL-Subordinación al Ministerio de Defensa
9 También incluye la reserva legal sobre la privación de grados, honores y pensiones (art. 220 C.P.), y la promoción profesional, cultural y social (art. 222 C.P.)
10 Sentencia No. C-444/95 POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil
11 Sólo cabría recordar algunos de los abusos no muy lejanos a manos del ejército, como el de los falsos positivos.
