UOC Ciudades

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Blog del Máster oficial de Ciudad y Urbanismo

Aciertos y errores en la planificación de la movilidad urbana de nuevos sectores urbanísticos en Catalunya

Eduard J. Álvarez Palau 3 Octubre, 2013

Especial atención a la red ciclista según el decreto 344/2006

Por Eduard J. Álvarez Palau y Uli Wessling.

Después de realizar dos entradas focalizadas en América Latina, es buen momento para tratar también casos de nuestro país. Para entrar en materia, es preciso puntualizar que el urbanismo europeo siempre ha sido abordado de forma totalmente diferente al de las grandes urbes latinoamericanas. Normalmente, los cambios acontecidos en nuestras localidades son de carácter gradual y la evolución urbanística es lenta. De este modo los urbanistas tienen tiempo para entender las nuevas dinámicas y facilitar instrumentos a los legisladores para encauzar las dinámicas futuras de crecimiento. Y es en esos instrumentos en donde centraremos la mirada.

Actualmente, la planificación urbanística municipal en Cataluña se rige por los Planes de Ordenación Urbanística Municipal –POUM- [1], documentos pluridisciplinares que intentan comprender la ciudad para ordenar el crecimiento futuro según las tendencias de crecimiento, actividades y servicios. Dichos instrumentos son largamente analizados en los apuntes del curso de “Territorio e Infraestructuras”, por lo que no vamos a entrar a cuestionarlos en el presente post. Aquí lo verdaderamente interesante es analizar las figuras de planeamiento derivado y sobretodo sus estudios complementarios.

El planeamiento derivado comprende los denominados Planes Parciales, Especiales y de Mejora Urbana. Los primeros se refieren al desarrollo de sectores clasificados como suelo urbanizable en el POUM. Y deben concretar la cualificación del suelo, la regulación de usos y parámetros edificatorios, la alineación y rasante de las calles, la definición de los parámetros básicos de ordenación volumétrica, las condiciones de gestión urbanística y el prediseño de las diferentes redes de servicios urbanísticos. Los segundos, sirven para ordenar intervenciones de recuperación urbana, mejora del paisaje o de ámbitos rurales, la realización de obras de infraestructura y usos en áreas no urbanizables, etc. Y por último, los Planes de Mejora Urbana, tienen por objeto completar el tejido urbano, implementar operaciones de rehabilitación o completar obras de urbanización en suelo urbano consolidado.

Lógicamente, por la dificultad y coste de redactar un POUM, los instrumentos que acaban delimitando el crecimiento urbano a corto plazo son estos tres instrumentos. Aunque por las facilidades de gestión es el Plan Parcial el que ha predominado por encima del resto. De este modo, el sector privado ha abandonado interesantes proyectos de rehabilitación de centros históricos para construir centrarse en sectores periféricos, en donde la disponibilidad de suelo y la falta de condicionantes urbanos han permitido la proliferación de sectores residenciales monofuncionales y de baja densidad. Obviamente, la lógica impuesta ha sido la del mercado inmobiliario, dejando de lado la calidad del espacio público en pro del beneficio económico.

Para minimizar los abusos acontecidos y mejorar la sostenibilidad económica, social y ambiental de estos nuevos sectores, la Ley de Urbanismo de 2002 [2] introduce la exigencia de estudios complementarios al documento urbanístico. Destacan la memoria social, el Informe de Sostenibilidad Ambiental, el estudio económico-financiero y el estudio de movilidad generada.

Centremos la atención en estos últimos: los Estudios de Evaluación de la Movilidad Generada. Estos documentos son exigidos por la Ley de Movilidad de 2003 [3], y regidos por el Decreto 344/2006 [4], de obligado cumplimiento. En este, se exige cuantificar el incremento de viajes generados por el nuevo sector, determinar la capacidad de absorción de los sistemas de transporte existentes y planificados, así como proponer medidas de corrección imputables económicamente al promotor. Para ello, se calculan los viajes generados según superficie y uso; se definen topológicamente las diferentes redes: peatones, transporte colectivo, bicicletas y vehículos privados motorizados; y se analiza la capacidad de la red ante el incremento de demanda inducido.

Dichos estudios han marcado sin duda un antes y un después en el urbanismo catalán. Hasta el momento, el promotor compraba el terreno, reparcelaba, urbanizaba y vendía las propiedades. Todo ello se hacía sin atender a las necesidades de movilidad de los nuevos residentes, motivo por el que posteriormente se iniciaban contenciosos con la administración local o regional para que se hicieran cargo de las obras de conexión a las infraestructuras colindantes para evitar el aislamiento de los mismos. La perversión del sistema obligó al Gobierno Autonómico a promulgar dicho decreto, obligando así a los promotores a hacerse cargo de dichos sobrecostes. Inclusive cuando las obras no se encontraban dentro del sector en desarrollo. Bajo nuestro punto de vista, este decreto supone todo un referente dentro del mundo de la planificación regional y urbanística. Y aunque en el presente escrito se cuestionen aspectos concretos, creemos que es sin duda una gran iniciativa pública.

Sin embargo, es evidente que no todo puede ser perfecto en esta vida. La red de peatones se soluciona cumpliendo los estándares mínimos del código de accesibilidad. La red de transporte colectivo se suele gestionar bien adaptando rutas e incrementando frecuencias, mediante el pago de un cànon. La red de vehículos motorizados acostumbra a resolverse bien, aunque existen casos en que el coste de las conexiones ha inviabilizado el propio desarrollo urbanístico. Pero no es lo habitual, puesto que los costes de conexión tienden a ser razonables. La red que más controversia ha creado es la destinada a las bicicletas.

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Enlace viario en la C-58 para dar acceso al sector Sant Pau del Riu Sec, Sabadell. Fuente: Enginyeria i Gestió d’Infraestructues.

La legislación urbanística obliga a contemplar itinerarios para bicicletas en la vía pública de los nuevos sectores. Y obliga también a cuantificar el número de estacionamientos que se necesitaran para bicicletas. En principio, esto no debería ser extraño en un país donde se pretende mejorar la sostenibilidad de la movilidad urbana. No obstante pensamos que la plasmación por escrito de unos estándares, aparentemente razonables, acabó generando más problemas de los esperados.

A nivel de estacionamiento se requieren 2 plazas de estacionamiento por vivienda construida. Esto supone habilitar una zona de estacionamiento en el garaje o la necesidad de proyectar trasteros para dejar las bicicletas. Condiciona la edificación pero no se puede considerar excesivo. Sin embargo, se exige también una plaza cada 100m2 de techo destinado a usos terciarios, cinco para usos docentes, una cada 100m2 de suelo de zona verde, etc. Evidentemente que dichos criterios son razonables en ciudades grandes y compactas, aunque su generalización para cualquier intervención puede llegar a lo absurdo. De zonas verdes, por ejemplo, en la Ley de Urbanismo se exigen 20m2 por cada 100m2 de techo residencial. Este parámetro es relativamente alto, con lo que quedan grandes superficies de espacios libres. Sin embargo, su poder de atracción de viajes se limita muchas veces a los vecinos colindantes. En ese caso, ¿se precisa realmente de estos estacionamientos? Y para el resto de usos, ¿no sería más lógico adaptar los parámetros según la densidad urbanística del sector y de la propia localidad? ¿Existe alguna semejanza entre la cuota modal en bicicleta de una ciudad como Barcelona y de ciudades pequeñas y montañosas como Calafell o Puigcerdà? Bien es cierto que, a criterio del redactor, se puede justificar la adopción de valores inferiores. Aunque evidentemente la aprobación de estos nuevos valores dependerá discrecionalmente de la Autoridad competente. No obstante, lo más preocupante de ello, es que los promotores que conocen dichos atajos exprimen a los equipos redactores para que justifiquen todo aquello que juega a favor de sus intereses. De este modo, los estudios de movilidad podrían dejar de ser un referente en la planificación para pasar a ser una simple justificación de las decisiones tomadas anticipadamente.

Analicemos ahora la propia red de vías para ciclistas. La legislación exige la construcción de itinerarios para bicicletas preferentemente segregados y protegidos. Esta obligación se extiende tanto dentro del sector como en los viales de conexión hasta la trama urbana consolidada, caso que el sector se encuentre alejado de la misma. Supongan el siguiente caso: un nuevo sector residencial para 200 habitantes alejado 500 metros de su localidad, donde residen 3.000 habitantes. Contando 3,5 viajes por persona al día, se generaran un total de 700 viajes. Suponiendo un reparto modal tipo para este tipo de localidad: VPM 50%, TPC 1%, a pie 44% y bicicleta 5%. Obtendríamos 350 viajes en coche, 308 a pie y 35 en bicicleta. Ante esta situación, es realmente imprescindible proyectar un carril bici dentro del sector? Observando el número de viajes en coche prácticamente se podría proyectar todo el sector con calles de prioridad invertida o de peatones, incluso como calles de convivencia entre los diferentes modos. Sería realmente sostenible incrementar la sección de la calle en 2,5 metros para permitir la circulación de las bicis de forma segregada? La respuesta es evidente: no. Y de hecho el decreto no impide la implantación de este tipo de vías de coexistencia. Sin embargo son pocos los proyectistas que diseñan las calles adecuadamente para funcionar como zona 30 o de prioridad invertida.

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Ejemplo de vías urbanas de coexistencia en acera y calzada. Fuente: Fotografías propias en Holanda.

Otro aspecto a considerar es la conexión con la localidad. En este punto compartimos plenamente el espíritu del decreto de proyectar una buena vía de conexión con la localidad. Sin embargo, para el ejemplo citado, consideraríamos más interesante especializar la vía para los peatones. Las 35 bicicletas podrían circular sin problemas por la vía destinada a los vehículos, solamente haría falta señalizar y reglamentar adecuadamente para impedir que los vehículos circulasen a velocidades elevadas. Por motivos de seguridad se podría permitir compartir la vía entre peatones y ciclistas? Evidentemente que sí, pero en ese caso debe proyectarse un vial de más de 3,5 metros y dar clara prioridad al peatón por ser el más débil.

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Ejemplo de vías ciclistas interurbanas con diferente grado de segregación Fuente: Fotografías propias en Mallorca.

Y finalmente, la parte más controvertida. Que sucede cuando la propia localidad no dispone de ningún carril bici construido ni en proyecto? Una localidad de 3.000 habitantes con una limitación de velocidad a 30km/h puede considerar que todas sus calles cumplen con los criterios de coexistencia entre modos, de modo que la circulación de bicicletas por la calzada se considera segura. En esos casos, para que sirve pensar el carril bici del nuevo sector cuando no llegará nunca a conectar a la red urbana por ser inexistente? Porque nos empeñamos en empezar la casa por el tejado? No sería más interesante proponer una contribución económica para desarrollar la planificación general de movilidad de la localidad en sí misma?

En fin, parece que queda mucho camino por delante, pero la dirección es buena y la velocidad adecuada. Se ha aprobado un marco legislativo innovador que sirve como referencia a otras regiones. Se ha puesto énfasis en los modos más sostenibles. Se ha incentivado al sector privado a financiar las obras de infraestructura vinculadas a sus proyectos urbanísticos. Y ahora viene lo más importante: se dispone de la capacidad técnica y de la experiencia necesaria para optimizar la legislación evitando dichas controversias. Permítannos por tanto fijar algunas consideraciones en las que se debería reflexionar:

  • Adaptar los ratios de generación de viajes atendiendo a características concretas de la localidad en la que se trabaja, por ejemplo, localidades turísticas o con fuerte estacionalidad.
  • Indicar los instrumentos necesarios para cuantificar la capacidad de cada una de las redes existentes y proyectadas, tanto en términos horarios como diarios.
  • Ajustar la legislación que atiende a la movilidad en bicicleta, y clasificarla con requerimientos para diferentes tipos de localidad.
  • Indicar bajo que conceptos es posible alterar los ratios del decreto y que tipo de justificación se requiere para ello.
  • Precisar el procedimiento de financiación de la extensión de las redes de transporte público requeridas. Hasta ahora, no queda claro cómo se paga, cuándo y a quién.
  • Profundizar en la definición de elementos de gestión de la movilidad; principalmente en localidades con planificación específica y programas de implementación en curso.

[1] DECRETO LEGISLATIVO 1/2010, 3 de agosto, por el que se aprueba el Text refós de la Llei d’Urbanisme de Cataluña.

[2] Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo. Cataluña, España.

[3] Ley 9/2003, de 13 de junio, de la Movilidad. Cataluña, España.

[4] Decreto 344/2006, de 19 de setiembre, de regulación de los estudios de evaluación de la movilidad generada. Cataluña, España.

Sobre el autor

Profesor del Máster Universitario de Ciudad y Urbanismo. Doctor ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Investigador posdoctoral en la Universidad de Cambridge. Web.
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