UOC Ciudades

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Blog del Máster oficial de Ciudad y Urbanismo

Grandes errores en la planificación de infraestructuras sin asignación de recursos públicos.

20 Noviembre, 2013

El caso de las autopistas radiales de Madrid.

Por

Eduard Álvarezy Mireia Hernández

Recientemente los medios de comunicación han vuelto a centrar su atención en las radiales de nuestra capital. El hecho es que la concesionaria de la autopista R2, Henarsa, solicitó el concurso de acreedores por no poder afrontar las deudas contraídas. Con ello se completa el proceso de fallida de todas las concesionarias, puesto que Accesos de Madrid (R3 y R5) y Cintra (R4) lo solicitaron un año atrás. Dada la complicada situación económica que atraviesa el país, el cierre de una gran empresa siempre es mala noticia. Sin embargo, existen algunos aspectos interesantes a desarrollar para entender bien el caso.

En primer lugar, es interesante analizar la estructura viaria madrileña. Como toda gran capital interior, Madrid se articula de forma radio-concéntrica a través de autovías radiales (A1, A2, A3, A4, A5 y A6) cosidas por vías de cintura concéntricas (M30, M40, M50). Este esquema reproduce el dibujo de los caminos de postas del siglo XVIII así como de las carreteras nacionales del siglo XX, surgidas todas ellas de la Puerta del Sol, donde se establece el punto quilométrico 0 de la red española. Morfológicamente el resultado es prácticamente utópico, puesto que todas las vías de cintura consiguen cerrar el anillo exceptuando la M50 a su encuentro con el Monte del Pardo, espacio de interés natural a preservar.

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Mapa de las nuevas autopistas de Madrid. Fuente: accesosdemadrid.es

Con esta visión se hace difícil entender la necesidad de planear nuevas infraestructuras de transporte por carretera. No obstante, si nos situamos diez años atrás, nos encontramos en una situación complicada: la M30 en obras que parecían inacabables e inasumibles económicamente, la M50 aún incompleta y sin partida presupuestaria, y las autovías radiales que se colapsaban recurrentemente en hora punta por la gran afluencia de tránsito hacia el centro de la capital. Ante esta perspectiva, los gestores públicos iniciaron contactos para construir autopistas de peaje que sirvieran como alternativa a las maltrechas autovías y carreteras nacionales. Evidentemente, se abordó de la única manera posible teniendo en cuenta el estado de las arcas de la comunidad: optándose por un modelo de contrato en PPP [1] que no tuviera coste directo para los contribuyentes. Es decir, una empresa privada pagaba las obras y las amortizaba mediante el pago de peajes por sus usuarios. 

El razonamiento empleado no es nuevo. Ciertos ferrocarriles del siglo XIX ya fueron financiados según este modelo [2]. Los estados que no disponían de recursos convencieron a las empresas ferroviarias para construir líneas con rentabilidades bajas pero con un importante interés social. Evidentemente la contrapartida era que el Estado garantizaría un interés mínimo anual a las empresas, que nunca hubiesen invertido en tales obras. De hecho, y con grandes salvedades, dichos modelos están muy de moda últimamente, expandiéndose en campos tan diversos como la educación, la sanidad o las infraestructuras de servicios urbanos. Ante la falta de liquidez de las administraciones, parece más sencillo establecer una PPP que recupere la inversión de sus usuarios que pedir un crédito para construir obras públicas financiadas entre todos.

En definitiva, durante los años 2003 y 2004 entraban en funcionamiento las autopistas radiales R2, R3, R4 y R5. No se esperó a la finalización de la M30 o de la M50 para ver si contribuían a reducir las congestiones. Tampoco se pensó en mejorar el ferrocarril, construir estacionamientos P&R [3] o implementar carriles VAO [4]. Ni siquiera en ampliar puntualmente las autovias colapsadas. La solución era evidente: se necesitaban más infraestructuras viarias. No podemos asegurarles si los impulsores iniciales fueron los políticos o los empresarios. Y de hecho, no tiene mucho interés saber si primero fué el huevo o la gallina. Pero lo que realmente nos sorprende es como después de tantos años hablando de medio ambiente y sostenibilidad, nos encontremos ante tal atentado al modelo de crecimiento. Con pocas nociones de ordenación territorial se sabe que las autopistas contribuyen a la dispersión urbana, lo que a su vez hace más cautivos a los residentes de estos nuevos sectores. En este contexto, plantear estas infraestructuras implica o no entender el funcionamiento urbanístico, o bien querer incentivar las dinámicas más perversas del mismo.

Por otro lado, podemos analizar el origen de las empresas que integraban las concesionarias: Abertis, ACS, Acciona, FCC, Sacyr, Ferrovial, Caja Madrid o Caja Castilla La Mancha. De todas ellas, solamente Abertis tenía como objeto único la gestión de infraestructuras. El resto eran principalmente constructoras y entidades financieras. Cabe recordar que los consorcios empresariales se crean estrictamente para desarrollar un proyecto, con lo que no hacía falta que todas ellas fuesen expertas en la materia, simplemente debían acreditar solvencia técnica y financiera para ello. Y llegados a este punto, es evidente que disponían de la solvencia técnica para construir, pero parece que no podían mantener la concesión estable economicamente. Es por ello que uno se plantea la siguiente duda: ¿en qué pensaban las constructoras, en construir o en explotar la concesión de las infraestructuras? Visto lo visto, con cumplir la primera parte ya quedaron satisfechas.

Lo que probablemente sea más dificil de entender es como el gestor público no advirtió del sobredimensionamento de las vías ni de las proyecciones de tránsito desaforadas. ¿Por qué inició los cuatro proyectos a la vez en lugar de hacerlo progresivamente y valorando los resultados? La administración es quién toma decisiones sobre el gobierno del territorio y por tanto debe ser consciente de las posibles amenazas. Por ello, sería muy interesante saber quién tomó las decisiones y qué garantías ofreció a las empresas concesionarias en caso de no poder obtener la rentabilidad deseada. 

Intentemos por un momento rebajar ligeramente la tensión. En época de bonanza, y con unas proyecciones de tránsito exponencialmente crecientes (quizá demasiado), poca gente dudaba de la viabilidad de los proyectos (o mejor dicho, quien tenía potestad para decidir no dudó). Y si además no suponía coste alguno para el contribuyente, se hacía difícil dar argumentos contrarios a la construcción (entiendase argumentos capaces de detener los proyectos, claro). Sin embargo, aquellos que sí dudamos del modelo de articulación territorial elegido, y tras diez años de funcionamiento, podemos constatar lo siguiente [5]:

  • El tráfico de las autopistas creció los primeros tres años y desde entonces no ha parado de caer. Desde el máximo histórico de 2007 ha caído entre un 40 y un 50% la intensidad media de vehículos según la vía. En la R2, por ejemplo, se esperaban hasta 30.000 vehículos al día cuando en realidad pasan menos de 6.000. De hecho, la radial mas transitada es la R5 con 8.500 v/d.
  • El coste de las obras se vió incrementado de forma exponencial cuando los juzgados empezaron a dar la razón a los propietarios de los terrenos expropiados mediante procedimiento urgente. Se calcula que los denunciantes exigen unos 2.000 millones de euros adicionales.
  • Los potenciales usuarios, afectados por la complicada situación económica, consideran que el precio de los peajes es excesivo y prefieren utilizar las autovías gratuitas. Además, por motivo de la propia crisis, se han reducido los viajes a Madrid centro y por tanto las congestiones que justificaban estas nuevas vías.
  • El Estado, quién ostenta la “responsabilidad patrimonial administrativa”, no está cumpliendo con el pago de los sobrecostes generados en las obras ni con las garantías pactadas con las concesionarias. De este modo se agudizan los problemas de liquidez de las concesionarias. Solamente en la R2 se considera que el Estado debe más de 180 millones de euros en atrasos.

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Foto: Autopista R4 antes de un peaje. Fuente: cronicanorte.es

Ante esta perspectiva se hace difícil imaginar una posible solución al problema. El Estado propone la creación de una sociedad pública que adquiera la propiedad de las autopistas con problemas. Para ello, se calcula destinar unos 3.500 M€ publicos a complementar con 1.200 de capital privado. Y para garantizar la gestión propone ceder hasta un 20% de la sociedad a las empresas concesionarias en función de su aportación a las infraestructuras rescatadas. Las concesionarias, no conformes con la propuesta, plantean la posibilidad de cobrar peaje en las autovías de forma que los tráficos se redistribuyan y incrementen sus ingresos. Además, recuerdan que junto a las inversiones de su concesión financiaron también parte de las obras de finalización de la M50, en la que tampoco se cobra peaje.

¿Cuál es, por tanto, el modo óptimo de resolver el conflicto? Bajo nuestro entender lo primero sería depurar responsabilidades. Es preciso saber quién tomó la decisión política de iniciar los proyectos y qué garantías ofreció. Si ofreció garantías excesivas puede ser juzgado por malversación de fondos públicos, si no las ofreció, no hay problema en dejar caer a las concesionarias y a sus inversores privados. Se le llama asunción del riesgo de una inversión fallida. De hecho, si desde el principio se hubiese obrado de forma transparente, ahora no estariamos ante esta situación. En segundo lugar, es preciso revisar los estudios de demanda y los estudios de impacto ambiental. ¿Quién los realizó y quién los financió? ¿Bajo qué supuestos se consideró un crecimiento del tránsito justificase tal inversión? ¿I el impacto sobre el medio ambiente de 4 autopistas, era inocuo? Lamentablemente, en este país los consultores no deben asumir responsabilidades por sus errores. En definitiva, sirva el ejemplo para demostrar que en determinados casos el mercado no es capaz de autoregularse y se sumerge en grandes contradicciones. La inversión en estos cuatro proyectos demuestra como no debe ser hecha una PPP, puesto que lo más importante en estos casos es la viabilidad técnica y económica del proyecto. En el caso de las radiales parece que todo terminará como una construcción a crédito entre el Gobierno y las constructoras.

Finalmente, se puede centrar el debate en la posible solución. Para nosotros, lo que parece más razonable es la propuesta de las concesionarias de ampliar el peaje a otras vías para compensar tráficos y obtener ingresos directamente de los usuarios de las infraestructuras. En definitiva, es lo que se propuso en su día para justificar las inversiones. Los técnicos hace años que venimos pregonando las externalidades del uso cuotidiano del vehículo privado y la necesidad de reformular el urbanismo para adensar los centros urbanos en detrimento de la periferia. No entendemos como puede resultar más económico vivir en un chalé a 40 km de Madrid que en un piso en el centro, y no compartimos la idea que debamos rebajarles sus costes financiando sus carreteras entre todos los contribuyentes. Por todo ello, creemos necesario que la Administración realice un plan de gestión de todas las carreteras madrileñas y establezca los mecanismos necesarios para que la inversión realizada sea recuperada mediante pago por uso. La socialización de la deuda no puede ser un recurso válido si se quiere evitar la aparición de nuevos casos similares.

[1] Public-Private Partnership (Colaboración público-privada). Representa un tipo de contrato entre una administración pública y una empresa para que esta última preste un servicio público.
[2] ALVAREZ, E. et al.: “Dos modelos, dos resultados para un mismo propósito: la colonización patagónica mediante infraestructuras ferroviarias públicas o en colaboración público – privadas”. En Revista Internacional de Economía y Gestión de las Organizaciones, Vol. I, Num. 2, Common Ground Publishing, Madrid 2012b. 13p.
[3] Los estacionamientos Park&Ride tienen como finalidad captar usuarios cautivos del vehículo privado (principalmente habitantes de sectores de baja densidad urbanística), para que realicen la parte final de su trayecto en transporte público de alta capacidad. De este modo contribuyen a reducir la congestión en el centro urbano.
[4] Carriles exclusivos para Vehículos de Alta Ocupación. Normalmente autobuses o vehículos con 3 o  más ocupantes.
[5] Datos extraídos de los últimos extractos en prensa nacional: El Mundo, Público, La Vanguardia, 20 minutos, El Economista y El País.

Sobre el autor

Profesora colaboradora en la asignatura Territorio, infraestructuras y servicios urbanos del Máster Universitario de Ciudad y Urbanismo. Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos. Directora de proyectos en PCE Engenharia (Río de Janeiro).
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