UOC Ciudades

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Blog del Máster oficial de Ciudad y Urbanismo

Gobernanza de las finanzas locales: coordinación multinivel y multiactores

Jordi Borja Sebastià 10 Marzo, 2016

Financiar el desarrollo urbano: el reto del milenio Conferencia temática Hábitat III Ciudad de México 9-11 marzo 2016

1.Desarrollo urbano en cuestión.

En un Informe del Banco Mundial (2009) consideraba la urbanización extensiva como “desarrollo urbano”. Es decir: urbanización sin ciudad, insostenibilidad ambiental, segregación social, débil participación política, miseria cultural y atomización ciudadana.

¿Desarrollo urbano o Hacer ciudad?  Hacer ciudad sobre la ciudad, desarrollar la ciudad compacta y continua, crear o reforzar centralidades, priorizar las mixturas sociales y funcionales, hacer de las regiones urbanas o metropolitanas de sistemas o redes de ciudades.

Los sectores populares son los más necesitados de “ciudad”. Los malos ejemplos en América latina y en Europa. Es imposible financiar calidad de vida y ejercitar derechos reales ante la urbanización extensiva sin las economías de aglomeración que genera la ciudad.

El mal desarrollo urbano no es una fatalidad (las plagas bíblicas no son divinas, pero sirven de opio del pueblo y suspiro del oprimido)

2.Causas del mal desarrollo urbano y de la insuficiencia de recursos para corregirlo. La cuestión del suelo.

La urbanización es ante todo una operación especulativa, directa o indirectamente. El suelo y la vivienda son consideradas como mercancía, lo cual va en contra de la lógica del conjunto de la sociedad y de la economía capitalistas. Los recursos que son indispensables para todos, como el agua, la energía, la vivienda y el suelto, etc no pueden estar apropiadas por una minoría de actores (propietarios, empresas, bancos, promotores, etc) cuyo objetivo principal es el lucro.

El mal llamado “desarrollo urbano” empieza por el suelo. La especulación del suelo genera unos beneficios originarios que no resultan de una inversión o de una actividad, dan lugar a la segregación social y a costes ambientales y estimula la corrupción. Se especula con el suelo urbano y el urbanizable, el que se quiere utilizar para construir y el expectante como el situado entre lo urbanizado y la ciudad. En América latina el mal uso del suelo para vivienda social ha permitido construir centenares de miles de viviendas que viven al margen de la ciudad, en tierras de nadie. Veánse los ejemplos de Chile y México.

¿Cómo es posible? El marco jurídico-político y la práctica de la Justicia es considerar prioritario el principio del derecho a la propiedad y el lucro de la misma. Sin embargo es perfectamente lícito que las plusvalías urbanas generadas producto del desarrollo social y  económico sean recuperadas por las Administraciones públicas como por ejemplo en Holanda o en Suecia (el propietario solo puede obtener el precio del valor rústico o poco más). La expropiación del suelo puede resultar muy difícil o imposible pero el principio de la función social de la propiedad y la dudosa legitimidad del beneficio especulativo justifican la apropiación de las plusvalías. En el caso de propiedades urbanas adquiridas como tales el planeamiento y
la fiscalidad
permiten eliminar en gran parte el valor especulativo.

Los gobiernos locales viven siempre con una gran precariedad de recursos. Las dinámicas sociales generan crecientes necesidades y demandas y en cambio los recursos económicos en muchos cosos son decrecientes o estables. Los impuestos prediales o de bienes inmuebles son en muchos casos el principal ingreso del gobierno local y por lo tanto están interesados en construir para sectores altos o medios, pero no sectores populares. Por su parte los organismos promotores de vivienda social, aliados con bancos y promotores-constructores, favorecen la urbanización básica sin ciudad en tierras periféricas y se crean conjuntos sin equipamientos ni servicios que el gobierno local no puede asumir. Como tampoco puede evitar o mejorar la urbanización informal en tierras abandonadas pero que a la larga serán objeto de operaciones especulativas y excluyentes: los ocupantes informales serán expulsados más allá de la continuidad urbana formal. No tienen “derecho al lugar”.

3.El gobierno del territorio y la adecuación de les estructuras políticas-administrativas  a las realidades urbanas-metropolitanas. La unificación de la fiscalidad. Una gran parte de la población urbana se encuentra en regiones metropolitanas polarizadas más o menos por una ciudad grande o mediana. Son realidades plurimunicipales en donde se produce la paradoja que los gobiernos más ricos y bien dotados reciben más ingresos y los más pobres y más necesitados reciben mucho menos. Hay casos que el gasto público por habitante puede serde 10 a 1 entre zonas centrales y municipios periféricos. Incluso en Europa la diferencia puede ser en muchos casos de 3 a 1 o más.  A ello se añade que lo que no quiere la ciudad central lo envía a la periferia pobre si es necesario a cambio de algún equipamiento pero que agrava el escaso atractivo del lugar. Por lo tanto es absolutamente necesario unificar la fiscalidad metropolitana. Lo cual permite desarrollar políticas redistributivas e integradoras.

Para ello es preciso que se cree un Ente metropolitano o similar, con un gobierno y una asamblea que unifique la ciudad central y su entorno. Estas instituciones tendrán representantes en función de la población y los entes locales preexistentes se mantienen y deben ser circunscripción electoral. Sus competencias serán tasadas y los entes locales que componen el territorio metropolitano tendrán el resto de sus competencias y la ejecución o seguimiento de las metropolitanas. Se trata de revertir la discriminación negativa por
acción positiva: el gasto público por habitante debe ser prioritario en las zonas más deficitarias.

Las figuras tributarias por otra parte deben renovarse. En primer lugar la fiscalidad debe recibir las  plusvalías urbanas generadas por la urbanización y el suelo destinado a vivienda o actividades económicas. Estas plusvalías deben destinarse a la mejora de la urbanización y las viviendas sociales y servicios colectivos. En segundo lugar los impuestos vinculados a la ubicación de las actividades económicas y los beneficios generados y su destino prioritario debe ser mejorar los entornos, los espacios públicos y los equipamientos más deficitarios. En tercer lugar aplicar impuestos ambientales a aquellas actividades o ubicaciones que contribuyen a la insostenibilidad  (como la movilidad contaminante, los barrios cerrados fuera de la ciudad, los usos industriales, etc) y los recursos generados se destinarán a reducir estos efectos. Todo esto no dejan de ser paliativos. Se trata de
intervenir y reorientar los procesos urbanos disolventes que ahora existen.

4. El urbanismo y sus retos actuales (una muy breve consideración de carácter conclusivo).

El urbanismo hoy debe afrontar dos retos: la insostenibilidad y la desigualdad social en el territorio. Es creciente la injusticia espacial. Los sectores populares no solo reciben ingresos mucho más bajos que el resto, también son los que reciben una deficitaria inserción en la ciudad: vivienda, ubicación, equipamientos y servicios, exclusión social,
déficit de reconocimiento y relacional, menos información, destino manifiesto hacia las actividades más penosas o muy poco retribuidas, etc). Son los que más reciben los efectos negativos de la insostenibilidad (energía cara, agua no potable, contaminación, convivencia con actividades económicas y depósitos molestos o insalubres,  etc). La ciudad tiende a disolverse en la urbanización difusa o fragmentada y las zonas más ciudadanas tienden a ser excluyentes.

Para terminar apuntamos algunos criterios para que prevalezca la ciudad, frente a la urbanización sin ciudad. El urbanismo no puede resolver todos los problemas sociales pero si reducirlos. Es un instrumento de transformación social como preconizaron los fundadores de la disciplina.

Hacer ciudad. La compacidad y densificar las ciudades, plantear las regiones metropolitanas como “ciudad de ciudades”, integrar las zonas ocupadas marginales, acabar con los barrios
cerrados y asumir los costes ambientales generados por los existentes, no promover urbanizaciones que no sean continuidad de la infraestructuras urbanas y el tejido ciudadano.

Instrumentar la acción pública para acabar con la especulación del suelo. El desarrollo urbano es resultado del trabajo colectivo y de las inversiones públicas. El beneficio de los rentistas parásitos y a veces corruptores no merece un enriquecimiento. Las pluavalias urbanas deben revertir a los gobiernos del territorio para ser redistribuidas en favor de las
zonas más deficitarias.

Creación de una o varias instituciones financieras públicas que constituyan un fondo de tierras y proporcionen créditos a la construcción de viviendas.

Garantizar la mixtura social mediante la legislación adecuada en cada zona de las ciudades. Los programas y proyectos de vivienda deben reservar un mínimo de 25 % de viviendas sociales y un 50%  de viviendas protegidas.

Cada zona urbana estará dotada de centralidades y asegurar el ejercicio del derecho a la movilidad de toda la población. Todos los ciudadanos deben tener transporte colectivo a menos de 500 metros de su reisdiencia.

Y finalmente las políticas públicas deben estar al servicio del derecho a la ciudad, el conjunto de derechos urbanos. sociales, económicos, culturales, ambientales y políticos requieren legislación y acció integrales y progresar en estos derechos a la vez. Son derechos interdependientes.

Jordi Borja, Barcelona-Ciudad de México, marzo 2016</p

Sobre el autor

Profesor Emérito y Presidente del Comite Académico del Máster Universitario de Ciudad y Urbanismo de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). Doctor en Geografía e Historia por la Universidad de Barcelona y Geógrafo urbanista por la Université de Paris-Sorbonne. Ha ocupado cargos directivos en el Ayuntamiento de Barcelona y participado en la elaboración de planes y proyectos de desarrollo urbano de varias ciudades europeas y latinoamericanas. Fue Presidente del Observatorio DESC (derechos económicos, sociales y culturales). Website
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