La cooperación publicoprivada requiere ciudadanos, no habitantes

La cooperación publicoprivada (CPP) forma ya parte, de modo ineludible, del debate sobre la gestión pública urbana. Sin duda, la CPP se ha consolidado como respuesta a la obligada adaptación, por parte de gobiernos locales y organizaciones del sector público, a entornos nuevos y cambiantes. Un proceso de renovación de esta naturaleza ha dado pie, sin embargo, a cierta desorientación y controversia. En mi opinión, la cooperación publicoprivada es un instrumento útil y deseable siempre que se cumplan ciertos requisitos imprescindibles. El presente artículo pretende, por un lado, clarificar algunos conceptos asociados a la cooperación publicoprivada, y por el otro exponer los requisitos imprescindibles para que la CPP participe plenamente en el proceso de hacer ciudad.

En primer lugar, parece pertinente resaltar que el objeto último de la administración pública es la maximización de la creación de valor público. La especificidad de la gestión pública se concreta y diferencia de la acción privada en que, para la primera, el objetivo –y por lo tanto, el resultado- de su actuación de define por la voluntad de producir cambios en la realidad social, económica, política y territorial. Dicho de otro modo, la producción de servicios, normas y valores, modelos de comportamiento, culturales, sociales y políticos, solo adquirirá valor público en la medida que impacte y provoque cambios en la dirección adecuada, en la realidad social en su sentido más amplio (outcome). La gestión pública enfocada en el ámbito económico creará valor público, por ejemplo, en la medida que se capaz de impulsar el desarrollo económico sostenible [1].

La gestión pública orientada a la creación de valor público, puede llevarse a cabo de forma directa por los propias administraciones locales o bien mediante fórmulas de colaboración publicoprivada, solicitando para algunas funciones la asistencia y colaboración de una empresa privada para que preste determinados servicios. Dicho modelo de cooperación, así como en el caso de otras fórmulas empresariales, como Consorcios, empresas mixtas u organismos autónomos, ofrece mayor flexibilidad de gestión (por ejemplo, para intervenir en el mercado) y mayor adaptabilidad a las situaciones sobre las que se interviene.

Sin embargo, es necesario remarcar que en una dinámica de colaboración publicoprivada no se trata de perpetuar los estereotipos, según los cuales las organizaciones privadas son más eficaces (prestan servicios de mayor calidad) y más eficientes (resultan más económicas) mientras que las organizaciones públicas están desprovistas de talento y capacidad de eficiencia. En un proceso de colaboración publicoprivada ambos sectores deben aportar lo mejor de cada uno. La producción de esos servicios a la sociedad, de mejor calidad y con menores costes, dependerá tanto del buen hacer de la empresa privada como del control, del seguimiento y de la gestión que ejerzan los organismos públicos sobre dicha colaboración.

Debe subrayarse, de modo especial, la distinción entre este tipo de dinámicas y las propias de la privatización, no pudiendo, en modo alguno, confundirse una con otra. Privatizar es dejar de tener cualquier tipo de responsabilidad pública directa sobre el servicio o actuación que hasta el momento era una responsabilidad de la administración. En un modelo de CPP, el servicio continua siendo público y la responsabilidad también. En un proceso de CPP se configura una administración de corte relacional, donde la administración planifica, dirige y controla, y las organizaciones privadas gestionan los servicios públicos, pero en ningún caso de la primera se abstiene del resultado final o social (outcome). Pese a ésta clara distinción teórica, en la realidad cotidiana, vemos en ocasiones como procesos de colaboración publicoprivada se confunden o asocian con procesos de privatización. A que se debe dicha distorsión? Es un problema de conocimiento? En parte sí. Es un problema generado porqué no se explican bien dichos procesos? Probablemente también. Es un problema que en ocasiones una mala práctica acaba contaminando al modelo? Sin duda.

Un ejemplo claro de las confusiones que generan estos procesos lo encontramos en el modelo de gestión publicoprivada de muchas guarderías municipales. Como es sabido, muchas de ellas están gestionadas por entidades “privadas” (cooperativas, fundaciones..) y no por ello, nadie deja de pensar que se trata de un servicio municipal y, por la tanto, público. Por qué un proceso donde un municipio delega la gestión de una guardería, por ejemplo a una cooperativa, difícilmente alguien lo definiría como un proceso de privatización? Quizás porqué en éste caso concreto se valoraría que los maestros son personas vocacionales; o porqué se valoraría que sus profesionales creen y están comprometidos con en el proyecto educativo de ciudad; o porqué parecería evidente que su finalidad no es lucrarse, sino que el proyecto sea económicamente viable y sostenible en el tiempo. O bien, porque se constataría que se trata de una empresa local, de modo que en ningún caso de deslocalizaría si las cuentas no fuesen suficientemente beneficiosas, o, simplemente, porque los recursos que generaría se reinvertirían mayoritariamente en el territorio. Por todas éstas razones, y quizás aún algunas más, nadie se referiría a dicho proceso, como un proceso de privatización de un servicio público. Porqué privatización es un concepto negativo que se vincula al lucro, al adelgazamiento de la calidad en beneficio, valga la redundancia, de mayores beneficios, en lo que se conoce como la economía especulativa.

Parece claro, entonces, que la percepción que debe conseguirse para los grandes procesos de colaboración publicoprivada es la misma que tienen los ciudadanos para casos como los de las guarderías municipales. Para ello se precisan, como mínimo, dos requisitos, a mi modo de entender, irrenunciables: un management público fuerte y una ciudadanía realmente activa.

Efectivamente, la CPP exige capacidades de management público. Éste, se erige como elemento fundamental para que el sistema funcione correctamente. La administración loc al, a través de directivos públicos capacitados técnicamente, al mismo nivel o más, que sus homólogos del sector privado, debe ser capaz de planificar la cooperación con el sector privado, realizar los controles oportunos y, finalmente, proceder a la evaluación correspondiente.

Un buen desarrollo de la CPP exige, evidentemente, un agente privado técnicamente capaz. El rol del agente privado es claro, siempre y cuando, los parámetros de su acción estén debidamente fijados previamente por el sector público, mediante el directivo público responsable de su negociación. A menudo, ahí está el problema: el sector público, a través de sus políticos y directivos, debe saber lo que quiere. Los políticos, elegidos democráticamente, tienen la responsabilidad de la decisión de los proyectos públicos mientras que los profesionales, elegidos por criterios profesionales, tienen la obligación de elaborar análisis y propuestas formalizados y viables, de escuchar a los otros, pero también de defender sus convicciones y sus proyectos hasta el final. Ambos deben ser capaces de fijar condiciones que garanticen resultados favorables al interés público, que generen valor público, mediar entre los intereses –legítimos- privados y el interés colectivo, determinar las formas de control y la capacidad de reversión si no se cumplen los criterios acordados para garantizar el interés general.

Los agentes privados son elementos clave para lograr el desarrollo económico sostenible. Sin embargo cuando el modelo falla, existe cierta tendencia a centrarse en el agente privado, cuando en muchas ocasiones el fracaso se origina en el hecho que el sector público simplemente ha dimitido de su función cediendo, por ejemplo, un área de nuevo desarrollo del espacio público sin que garantice la mixtura social, la accesibilidad del espacio público o el retorno a la colectividad de los costes de infraestructura. Un sector privado fuerte, eficiente, requiere al mismo tiempo, por lo tanto, un sector público fuerte y eficiente. Para ello, hacen falta directivos públicos cualificados a un nivel equiparable al del sector privado. Huelga decir que requiere también de responsables públicos con una ética intachable. La responsabilidad de crear valor público, de crear ciudad y ciudadanía, recae también sobre la responsabilidad de los directivos y profesionales del desarrollo local.

Llegados hasta aquí, podemos resumir que tenemos tres piezas clave para que la cooperación publicoprivada funcione adecuadamente y sea generadora de valor público: el sector privado, el sector público y, dentro de él, el directivo público. Nos falta sin embargo, una última pieza para encajar el puzzle: los ciudadanos.

Éstos, agrupados entorno a asociaciones, plataformas o mediante participación directa, tienen el derecho –y la obligación- de exigir que se tengan en cuenta, se debatan y se negocien sus críticas, sus demandas y sus propuestas. Para ello los habitantes de una ciudad deben ejercer de ciudadanos. Y deben hacerlo porqué la ciudadanía, en palabras de Jordi Borja, es una conquista cotidiana. Si bien la ubicación en el territorio o en el conjunto de la organización social, el acceso a la educación o a la cultura o las dificultades para acceder o mantener la propia actividad económica puede actuar como motores disgregadores, la vida social urbana, nos exige conquistar constantemente nuevos derechos o hacer plenamente efectivos aquellos ya conquistados. El ciudadano lo es en tanto que ejerce de ciudadano. Si no, deviene un simple habitante. No se trata de atribuir con un criterio elitista el estatuto de ciudadanía sino de enfatizar que un desarrollo pleno de la ciudadanía se adquiere mediante una predisposición para la acción.

Solo mediante una ciudadanía activa y activada, completamos el cuadro de la cooperación publicoprivada: un sector privado dinámico y eficiente, un dirección pública competente -y con liderazgo- y una ciudadanía activa capaz de transmitir sus deseos y voluntades. Con éstos requisitos, la CPP puede ser sin duda un instrumento eficaz para el desarrollo económico sostenible en la ciudad y para los ciudadanos.

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[1] De acuerdo con Blakely y Green “el desarrollo económico local se logra cuando el nivel de vida de una comunidad puede ser preservado y aumentado a través de un proceso de desarrollo humano y físico basado en los principios de equidad y sostenibilidad”. Blakely, E.J.; Green, N.: Planning Local Economic Development: Theory andPractice.- London: Sage Publications, 2010